从国家食品药品监管局归并卫生部说开去

韩怀忠

  国家药品监督管理局是在1998年机构改革时，借鉴美国FDA的做法,将职能从卫生部分离后成立的，在2004年，国务院又进一步将食品安全综合协调和组织查处食品安全重大事故的责任赋予了国家药品监督管理局，并改称国家食品药品监督管理局，还实现了省级以下垂直管理。

  当年国务院组建独立的国家药品监督管理局的初衷是想以此将中国的医药产业做大、做强，为此，不惜将大量原本从事药品生产经营管理的人员转为国家公务员，建立了庞大的监管队伍。现在回过头来看，近十年医药产业的发展轨迹并不完美,当初走美国FDA的路子进行食品药品监管的设想并没有很好地实现，医药行业仍存在大量不尽如人意之处，扩充后的药品监管队伍并没能发挥相应的作用，因药品质量引发的事故屡有发生，食品安全综合协调的责任落实的也不好。正因为如此，在今年的“两会”上出台的国务院机构改革方案中，将国家食品药品监督管理局由国务院直接管理改为由卫生部管理，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任,并对食品安全监管队伍进行相应整合。

  调整食品药品管理职能后，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。这一新的机构改革方案，使卫生部一度旁落的食品药品监管权利得以回归，卫生部也由此将成为医、药、疾控、食品安全、农村医保等领域的总统领。

  毫无疑问，国家食品药品监管局归并卫生部，将更有利于药品在生产、流通、使用各环节的安全保障，使医药统一到大卫生的体制下，有利于医疗卫生改革，对改善和协调医疗和医药的关系大有裨益。从大的层面上看，“大卫生”在此次机构改革中先行，其深层次背景是被寄希望于新医改由此破题，解开过去政出多门、权责不清、缺乏问责、导致医改方案迟迟不能出台的症结。但从一些细微的层面上看，此次改革使本来就未完成的卫生监督体系建设又增加了一些不确定的因素。根据目前卫生部内设机构，此次机构改革最有可能进行职能整合的是卫生监督局。该局是在2006年由卫生监督司升格而成，目前有综合处、医疗机构监督一处、医疗机构监督二处、食品化妆品监督一处、食品化妆品监督二处、职业卫生处和稽查监督处等7个处室，人员编制尚未完全到位。卫生监督局与食品药品监管局在职能上有些接近，但又并非完全相同，是否两者的职能进行整合尚不明朗，可能单独卫生部一家也说了不算，还要商中编办同意。

  按照国务委员兼国务院秘书长华建敏的说法，食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全，此次改革是为了进一步落实食品安全综合监督责任，理顺医疗管理和药品管理的关系，强化食品药品安全监管。尽管如此，但从卫生部新闻发言人毛群安在3月11日回答一些记者的提问时的回答可以看出，卫生部对此次机构改革并非早有所料，尤其是如何处理好刚成立不久尚未完全正常运转的卫生监督局与食品药品监督管理局的关系，对于卫生部来说就是一个问题。用毛群安的话说，会按中央决策，体现大部门优势，研究下一步具体整合办法，但如何整合，还待中央统筹安排。尽管如此，笔者认为，国家食品药品监督管理局虽然隶属卫生部管理，但其作为监管部门的相对独立性仍会保持，这一点上与国家中医药管理局的地位相类似，而与卫生监督局这种内设机构有很大不同。

  基于上述考虑，笔者认为，此次改革只是将国家食品药品监管局由国务院管理的直属局改由卫生部管理，同时将食品卫生许可和餐饮消费环节监管的职责交由国家食品药品监管局负责，省以下的食品药品监管局与卫生厅（局）还是各自独立的平级单位，省以下的食品药品监管局仍会延续垂直管理体制。对于基层卫生监督机构来说，此次机构改革的影响无非有以下几种可能：

  第一种是，卫生监督机构与食品药品监管局独立共存，将卫生监督局（所）的食品安全监管职能划归食品药品监管局，从事食品卫生监督的人员随着职能整建制转移到食品药品监管局，其余的人仍在卫生监督机构从事原有的工作。这也是目前上海已采取的模式，这种可能性最大；

  第二种是，撤销现有的卫生监督机构，将其职能合并到食品药品监督管理局，由其依法履行综合卫生监督职责，就目前看，由于双方各自履行的职责有差异，且人员身份也有区别，这种的可能性很小；

  第三种是，撤销食品药品监管局，将其职能合并到卫生监督局，由其履行综合执法职能，这种可能性几乎为零；

  第四种是，将食品药品监管局降格为卫生局的下属单位，卫生监督机构与食品药品监管局保持正在的格局，各司其职，共同对卫生局负责，这种可能性极小。

  至于有人认为，既然已明确了卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局的相关食品安全监管职能，也会逐步并入卫生部，笔者认为这在近期几乎是不可能的，因为此次机构改革的方案和即将出台的《食品安全法》都明确表示要继续沿用食品安全分段监管的模式。

  综上所述，笔者认为，在今后的一段时间内，各级卫生监督机构与食品药品监管局仍会独立共存，但卫生监督机构将不再行使食品安全监管职责。卫生监督机构究竟何去何从，也许，3月下旬召开的全国卫生监督工作会议能给我们一个比较明确的答案。

最终食品和药品卫生监督要合并在一起执法