派出机构法律地位及改革思路的思考
时间:2008-03-18 02:05:18 类别:行政机关 作者:jlyk2005
派出机构法律地位及改革思路的思考
作者：王建芹 寨利男 [2005-12-2 ]
派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设置的派出组织，是行政机关为更好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。在我国，派出机构的种类繁多，如公安派出所、工商所、税务所、司法所等。派出机构不同于派出机关，派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。我国现有的政府派出机关仅有三种，即行政公署、街道办事处和区公所。
派出机构都是行政机关依法设立的拥有一定行政管理职能的行政组织。从设立看，派出机构主要根据国家机构组织法以外的其他法律、行政法规、地方性法规或者规章而设立；从法律地位上看，派出机构除法律、法规另有规定以外，一般不能以自己的名义实施行政行为，并且不能以自己的名义承担由此而引起的法律责任；从编制上看，派出机构不具有独立的编制，其人员是派出它的行政机关的人员；从职能上看，派出机构以设立机关的名义实施行政行为，它的设定往往是以某项行政事务设立的，其职能权限比较单一。
一、派出机构的法律地位
派出机构虽然具有一定的行政职能，但其在行政执法中的地位并不确定。一般而言,行政职权应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实施。派出机构一般情况下不具有行政主体资格，只能以设立机关的名义实施行政行为，只有在法律、法规有明确规定或授权的情况下，才可直接以自己的名义实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体的资格。因此，派出机构是否具有行政主体的资格，首先要看其是否有法律、法规的明确授权；如果得到了法律、法规的授权，还要看其行使职权是否在法律规定的范围内。
根据《中华人民共和国行政复议法》规定，对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章的规定以自己的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖。此时，派出机构具有行政主体资格，能够对其行为独立承担责任，因此成为行政复议中的被申请人。然而，需要明确的是，此种情况下，派出机构所实施的行为是在法律、法规和规章规定其能以自己名义作出行为的范围之内。当派出机构的行为超出这一范围时就属于另一种情形：派出机构此时是以设立它的上级机关的名义实施行为，行为效果归属于设立此派出机构的上级机关，行政复议的被申请人是该上级机关，而不是作出行为的派出机构。因此，派出机构在行政复议中是否具有被申请人地位，要看作出行政行为时是否具有行政主体资格。
派出机构在行政诉讼中的地位也要视不同情况而定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，当派出机构在法律、法规或规章的明确授权范围内以自己的名义行使职权时，当事人不服提起诉讼的，应以作出具体行政行为的该派出机构为被告；当行政机关的派出机构在没有法律、法规或规章的明确授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告；法律、法规或规章授权行使职权的行政机关的派出机构超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以实施该行为的派出机构为被告，此种情况与在行政复议中的情形有所不同。派出机构在法定授权范围内或超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，都以该派出机构为被告。此时，派出机构是否成为被告，并不一定与其是否具有行政主体资格相联系，因为派出机构超出法定授权范围实施行政行为时并不具有行政主体资格，但却成为了被告。而传统理论认为行政诉讼的被告必然是能够对其行为独立承担责任的行政主体，司法解释的规定显然与行政主体理论有冲突。这不仅带来了理论上的混乱，也不利于行政复议与行政诉讼的衔接，更不利于行政相对人行使诉权，因此需要理论上的突破与立法上的改进。
二、派出机构体制存在的问题
一是派出机构设立所依据的法律层级较低，设立依据较为混乱。从现有派出机构的设立依据看：公安派出所是依据全国人大常委会1954年的法令设立的，工商所是依据1991年国务院批准的行政法规而设立的，除此之外，大多数派出机构设立的法律依据并不明确，其设立带有很大的随意性。由于大量派出机构没有法律依据，只是根据“需要”的情况下产生，从而不利于国家从总体上控制派出机构及人员的设置。
二是派出机构的性质、地位不明确。目前缺乏一部较高层级的法律对派出机构的设置条件、程序、职责范围等进行规制，致使派出机构在实际运作过程中问题层出不穷。在实践中，大量的派出机构不管是否有法律、法规的授权，任意以自己名义实施行政行为，但却对行为不承担法律后果。
三是职责权限不明。派出机构往往是以某项行政事务设立的，其职能权限比较单一。但现实中，除公安派出所、工商所等的职权范围因有相关法律或法规等专门性规定而较为明确、具体外，大多数的派出机构究竟可以行使什么职权并无明确依据，在实际工作中带有很强的随意性。此外，由于缺乏对派出机构职责权限的明确法律界定，同时也对其行政权的行使没有加以必要的程序约束，派出机构在履行行政管理职能的过程中，超越权限实施行政行为的现象较为普遍。
四是对派出机构的管理混乱，监督不力。目前不少派出机构在管理上比较混乱，以公安派出所为例：《公安派出所组织条例》规定，公安派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关。但在不少地方，派出所却成了乡镇政府的工作部门，接受其领导。不少派出所迫于压力，还要替当地政府完成一些诸如计划生育，收取农业税费的任务。这不仅影响了公安机关的形象，也不利于派出所本职工作的开展。
三、进一步强化对派出机构的法律规制
为进一步规范派出机构的设置与活动，促进依法行政目标的实现，使之能够更好地服务于国家和社会发展的需要，出台一部全国性的对派出机构进行总体性规范的法律是十分必要的。如果时机不成熟，也可先制定行政法规。其内容应包括派出机构的设置原则、条件、程序及其地位与职能。
1、设置原则。派出机构的设置应当贯彻精简、高效的原则,从严掌握派出机构的设置，加强对派出机构设置的宏观控制，避免走精简、膨胀、再精简、再膨胀的老路。
2、严格掌握派出机构的设置条件与程序。派出机构设置上的随意性主要源于对派出机构的设置条件与程序缺乏法律上的规制。为了克服其设立的随意性，就必须对派出机构的设置条件与程序作出明确的法律规定，指明在什么情况下才可设立派出机构，以及设立派出机构应遵守那些必要的法定程序。
3、改变设立派出机构的决定机关。我国目前的宪政体制是行政机关由权力机关组织，那么应当改变行政机关自行决定设立派出机构的做法，将设立派出机构的决定权或审批权交由国家权力机关行使。
4、明确派出机构的设置必须具有法律依据。派出机构的诸多问题都源自设立时无明确的法律依据，因此应规定派出机构的设置必须具有明确的法律依据。并且派出机构设立所依据的法律文件应是地方法规以上的法律文件，而不能只是根据政府部门的决定或所谓的“需要”来设立派出机构。其次，应对现有的设立派出机构的法律文件进行清理，通过地方立法明确各种派出机构的职责与权限，避免由于职责不明而出现的互相推诿或重复、交叉等权限方面的争议。对现有的派出机构，应合并职能相似的派出机构；对职能交叉的派出机构的职责进行重新划分；撤销职能重复、因人而设的派出机构。再次，加强对派出机构的统一管理与法律监督。派出机构的设立机关应加强对派出机构的直接领导与统一管理，明确其职责与权限，使其各司其职，并定期向设立机关进行工作汇报。此外，派出机构作为行政组织的一种，其活动也必须接受国家权力机关的监督与制约，还要接受内部行政监察部门的监督，建立自我纠错机制。作为基层行政组织的派出机构也要以积极的姿态，面对基层人民群众的批评与建议，接受其监督。
（作者系中国政法大学副教授）
作者：王建芹 寨利男 [2005-12-2 ]
派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设置的派出组织，是行政机关为更好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。在我国，派出机构的种类繁多，如公安派出所、工商所、税务所、司法所等。派出机构不同于派出机关，派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。我国现有的政府派出机关仅有三种，即行政公署、街道办事处和区公所。
派出机构都是行政机关依法设立的拥有一定行政管理职能的行政组织。从设立看，派出机构主要根据国家机构组织法以外的其他法律、行政法规、地方性法规或者规章而设立；从法律地位上看，派出机构除法律、法规另有规定以外，一般不能以自己的名义实施行政行为，并且不能以自己的名义承担由此而引起的法律责任；从编制上看，派出机构不具有独立的编制，其人员是派出它的行政机关的人员；从职能上看，派出机构以设立机关的名义实施行政行为，它的设定往往是以某项行政事务设立的，其职能权限比较单一。
一、派出机构的法律地位
派出机构虽然具有一定的行政职能，但其在行政执法中的地位并不确定。一般而言,行政职权应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实施。派出机构一般情况下不具有行政主体资格，只能以设立机关的名义实施行政行为，只有在法律、法规有明确规定或授权的情况下，才可直接以自己的名义实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体的资格。因此，派出机构是否具有行政主体的资格，首先要看其是否有法律、法规的明确授权；如果得到了法律、法规的授权，还要看其行使职权是否在法律规定的范围内。
根据《中华人民共和国行政复议法》规定，对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章的规定以自己的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖。此时，派出机构具有行政主体资格，能够对其行为独立承担责任，因此成为行政复议中的被申请人。然而，需要明确的是，此种情况下，派出机构所实施的行为是在法律、法规和规章规定其能以自己名义作出行为的范围之内。当派出机构的行为超出这一范围时就属于另一种情形：派出机构此时是以设立它的上级机关的名义实施行为，行为效果归属于设立此派出机构的上级机关，行政复议的被申请人是该上级机关，而不是作出行为的派出机构。因此，派出机构在行政复议中是否具有被申请人地位，要看作出行政行为时是否具有行政主体资格。
派出机构在行政诉讼中的地位也要视不同情况而定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，当派出机构在法律、法规或规章的明确授权范围内以自己的名义行使职权时，当事人不服提起诉讼的，应以作出具体行政行为的该派出机构为被告；当行政机关的派出机构在没有法律、法规或规章的明确授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告；法律、法规或规章授权行使职权的行政机关的派出机构超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以实施该行为的派出机构为被告，此种情况与在行政复议中的情形有所不同。派出机构在法定授权范围内或超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，都以该派出机构为被告。此时，派出机构是否成为被告，并不一定与其是否具有行政主体资格相联系，因为派出机构超出法定授权范围实施行政行为时并不具有行政主体资格，但却成为了被告。而传统理论认为行政诉讼的被告必然是能够对其行为独立承担责任的行政主体，司法解释的规定显然与行政主体理论有冲突。这不仅带来了理论上的混乱，也不利于行政复议与行政诉讼的衔接，更不利于行政相对人行使诉权，因此需要理论上的突破与立法上的改进。
二、派出机构体制存在的问题
一是派出机构设立所依据的法律层级较低，设立依据较为混乱。从现有派出机构的设立依据看：公安派出所是依据全国人大常委会1954年的法令设立的，工商所是依据1991年国务院批准的行政法规而设立的，除此之外，大多数派出机构设立的法律依据并不明确，其设立带有很大的随意性。由于大量派出机构没有法律依据，只是根据“需要”的情况下产生，从而不利于国家从总体上控制派出机构及人员的设置。
二是派出机构的性质、地位不明确。目前缺乏一部较高层级的法律对派出机构的设置条件、程序、职责范围等进行规制，致使派出机构在实际运作过程中问题层出不穷。在实践中，大量的派出机构不管是否有法律、法规的授权，任意以自己名义实施行政行为，但却对行为不承担法律后果。
三是职责权限不明。派出机构往往是以某项行政事务设立的，其职能权限比较单一。但现实中，除公安派出所、工商所等的职权范围因有相关法律或法规等专门性规定而较为明确、具体外，大多数的派出机构究竟可以行使什么职权并无明确依据，在实际工作中带有很强的随意性。此外，由于缺乏对派出机构职责权限的明确法律界定，同时也对其行政权的行使没有加以必要的程序约束，派出机构在履行行政管理职能的过程中，超越权限实施行政行为的现象较为普遍。
四是对派出机构的管理混乱，监督不力。目前不少派出机构在管理上比较混乱，以公安派出所为例：《公安派出所组织条例》规定，公安派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关。但在不少地方，派出所却成了乡镇政府的工作部门，接受其领导。不少派出所迫于压力，还要替当地政府完成一些诸如计划生育，收取农业税费的任务。这不仅影响了公安机关的形象，也不利于派出所本职工作的开展。
三、进一步强化对派出机构的法律规制
为进一步规范派出机构的设置与活动，促进依法行政目标的实现，使之能够更好地服务于国家和社会发展的需要，出台一部全国性的对派出机构进行总体性规范的法律是十分必要的。如果时机不成熟，也可先制定行政法规。其内容应包括派出机构的设置原则、条件、程序及其地位与职能。
1、设置原则。派出机构的设置应当贯彻精简、高效的原则,从严掌握派出机构的设置，加强对派出机构设置的宏观控制，避免走精简、膨胀、再精简、再膨胀的老路。
2、严格掌握派出机构的设置条件与程序。派出机构设置上的随意性主要源于对派出机构的设置条件与程序缺乏法律上的规制。为了克服其设立的随意性，就必须对派出机构的设置条件与程序作出明确的法律规定，指明在什么情况下才可设立派出机构，以及设立派出机构应遵守那些必要的法定程序。
3、改变设立派出机构的决定机关。我国目前的宪政体制是行政机关由权力机关组织，那么应当改变行政机关自行决定设立派出机构的做法，将设立派出机构的决定权或审批权交由国家权力机关行使。
4、明确派出机构的设置必须具有法律依据。派出机构的诸多问题都源自设立时无明确的法律依据，因此应规定派出机构的设置必须具有明确的法律依据。并且派出机构设立所依据的法律文件应是地方法规以上的法律文件，而不能只是根据政府部门的决定或所谓的“需要”来设立派出机构。其次，应对现有的设立派出机构的法律文件进行清理，通过地方立法明确各种派出机构的职责与权限，避免由于职责不明而出现的互相推诿或重复、交叉等权限方面的争议。对现有的派出机构，应合并职能相似的派出机构；对职能交叉的派出机构的职责进行重新划分；撤销职能重复、因人而设的派出机构。再次，加强对派出机构的统一管理与法律监督。派出机构的设立机关应加强对派出机构的直接领导与统一管理，明确其职责与权限，使其各司其职，并定期向设立机关进行工作汇报。此外，派出机构作为行政组织的一种，其活动也必须接受国家权力机关的监督与制约，还要接受内部行政监察部门的监督，建立自我纠错机制。作为基层行政组织的派出机构也要以积极的姿态，面对基层人民群众的批评与建议，接受其监督。
（作者系中国政法大学副教授）
