行政强制措施司法审查刍议

我国行政诉讼法规定相对人不服行政强制措施可以提起行政诉讼，把行政机关采取行政强制措施的行政行为纳入司法审查的范围，如何审查行政强制措施，是行政审判的新课题。本文以本人专业所学抛砖引玉探讨一下行政强制措施司法审查的概念、特征及类型和起诉审查亟待研究的几个问题与审理行政强制措施应着重注意的几个问题，仅是个人的学术己见，本着“百家争鸣”的方针，撰述出来意欲填补我国法学界上一个空白，供学者同仁们参考。

一、 行政强制措施的概念、特征及类型

法学界传统观点一直把行政强制措施视同行政强制执行，认为它是强制当事人履行其行政法上义务的一种手段。笔者认为这种看法是不全面的，因为行政机关采取行政强制措施的目的，并非仅仅是为了强制当事人履行某种法定的义务，而主要是为了维护行政管理正常秩序，预防和制止危害社会的行为或事件的发生或扩大，如公安机关对有流窜作案嫌疑人采取收容审查的强制措施，民政机关对流浪乞讨人采取收容遣送的强制措施等都不是为了强制当事人履行其法定义务。笔者认为行政强制措施是指行政机关为了保障行政管理正常秩序，依法采取的对相对人的人身权利、财产权利或其它权利强行加以限制，使其保持在一定状态的一种行政管理手段。

行政强制措施具有如下法律特征：一是强制性：行政强制措施是以国家强制力为依托，对相对人的某种权利强行加以限制的手段，因而具有明显的强制性。二是即时性：行政强制措施一般是在遇到非常情况时，由行政机关或行政机关工作人员当场做出决定，立即付之执行的措施。这种措施若不立即执行，很可能错过时机，给社会带来危害，因而具有即时性。三是限制性：行政强制措施是对相对人的人身权利、财产权利或其它权利加以限制，使其控制在一定状态，因而它仅仅是一种限制而不是惩罚。四是暂时性：行政强制措施在时间上具有暂时性，它是为了实现某种近期目的而采取的暂时性的措施，一旦该目的实现，强制措施即应解除。

行政强制措施依据不同标准，可以有不同的划分，主要有：第一，从强制措施指向的客体不同可以划分为对人身权利的强制、对财产权利的强制和其它权利的强制等三种。对人身权利的强制包括收容审查、收容遣送、海关扣留、强行隔离、强行传唤等；对财产权利的强制包括对财产的查封、扣留、冻结等；对其它权利的强制如对未经申请批准组织游行示威人员的强行驱散、强行带离现场等。第二，从采取强制措施的目的不同，可以作如下划分：①为了查处某种违法行为而采取的强制措施，如工商机关对投机倒把行为人的财物扣留、冻结，公安机关对无正当理由不接受传唤的人强制传唤等；②为了预防危害社会行为或事件的发生而采取的强制措施，如为了保证安全，暂时禁止某道路的通行，为防止对社会造成危害，对精神病人强制管理，对麻风病人或吸毒者强制治疗；③为了制止危害社会的行为或事件，防止危害后果的扩大和蔓延而采取的强制措施，如为了防止对社会继续造成危害，对有毒药品采取转移封存等控制措施。

二、 行政强制措施起诉审查的几个问题

审查起诉是法院受理行政案件的前提条件，是关系到相对人诉权的重要问题。对不服行强制措施的起诉审查，主要包括以下几个方面：

（一）审查起诉是否符合行政诉讼法第41条规定的四个起诉条件。由于我国行政诉讼法实行特定主管原则，因此在起诉条件审查中要特别注意审查起诉的案件是否属于人民法院主管范围：①区别起诉的行政强制措施指向的客体是人身权利、财产权利还是其它权利。根据行政诉讼法第11条规定，法院只对行政机关作出的关于人身权、财产权的行政强制措施进行司法审查，关于政治权利和其他权利的行政强制措施引起争议的行政案件，不属于法院受案范围。②区别起诉的是行政强制措施还是其它强制措施。由于行政强制措施和其它强制措施，特别是与刑事诉讼强制措施的形式种类比较接近，如刑事诉讼中拘传、拘留、监视居住和治安管理中的强制传唤、外国人入境出境管理中的拘留审查、监视居住等就极易被混淆，相对人可能把其它强制措施混同为行政强制措施而向法院起诉，由于行政诉讼审查对象是具体行政行为，因此，相对人因不服其它强制措施提起行政诉讼的，应当裁定不予受理。③区别起诉的是行政措施还是行政强制执行。由于行政强制执行和行政强制措施不但名称相似，而且都是直接施以实力强制，所指向的客体又都是人身权利和财产权利，因此，不但相对人容易混淆，一些教科书也往往把它们混为一谈。其实二者的区别是明显的，除了前文所述目的不同外，两者实施的阶段也是完全不同的，行政强制措施一般都在案件的审查阶段采取的，而行政强制执行只有在法律文书（包括行政裁决和法院裁判）生效之后才能付诸实施。由于行政强制执行的目的是为了强制相对人履行其法定义务，因此不具有可诉性，不能提起行政诉讼。

（二）审查起诉是否在法定期限内提起。根据行政诉讼法第39条规定，相对人直接向人民法院起诉的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。但是由于行政强制措施通常呈持续状态，有的持续时间比较长，因此，如果完全依照上述规定办，实践中可能面临这样的难题：①被限制人身自由权利的相对人可能因为被限制的时间超过三个月而被剥夺起诉权。如被收容审查的相对人在三个月期满后才被解除收容，由于他在被收容期间无法行使起诉权，解除收容后又因起诉期限已经超过，实际上被剥夺了起诉权。②行政强制措施一直持续到三个月以后，实施该强制措施的目的已经实现，行政机关应当解除强制措施而没有解除的，相对人本来可以就违反法定程序的行政强制措施起诉，也因为超过三个月的期限而不能起诉。因此笔者认为，不服行政强制措施的起诉期限，可以作如下处理，相对人在知道做出行政强制措施之日起取得起诉权，但起诉期限应当从行政强制措施终了之日开始计算。这样可以使相对人的诉权得到切实保障。

（三）几种起诉的处理。行政强制措施在为了制止某一违法行为而采取时，通常是处在从属的地位，因此审查因行政强制措施的起诉时，可能会遇到这样几种情况：①相对人在提起请求撤销行政处罚或行政处理之诉的同时，又提起请求撤销行政强制措施之诉；②相对人首先提起请求撤销行政强制措施之诉，在法院审理期间，由于行政机关做出处罚决定或处理决定，又提出新的撤销之诉；③相对人对同一行政强制措施，先提出撤销之诉，经法院审查，判决维持。后因该行政强制措施超出了法定期限，或已经不必要仍未解除，相对人再次提出请求撤销之诉。

笔者认为，前两种情况都是同一原告诉同一被告的两个诉讼请求，因此可以并案审理。后一种情况，看起来似乎是相对人因为同一诉讼标的重复提出同样的诉讼请求，法院不应受理，其实此时该行政强制措施已经转化为违法的行政强制措施，相对人提起的是两个诉，前者是因合法的行政强制措施提起的诉，后者是因违法的行政强制措施而提起的诉，即有了新的事实和理由，因此法院应当再次予以立案受理。

三、 审理行政强制措施的几个问题

（一）关于审查合法性的问题。根据行政诉讼法审查具体行政行为合法性的原则，法院审理行政强制措施案件只审查其合法性与否，不审查其合理与否。审查行政强制措施的合法性，主要从以下两个方面着手：

1、采取行政强制措施是否符合法律要求。其审查的内容主要有：①行政机关是否有权采取强制措施。行政机关只有在法律授权情况下，才有权采取强制措施，否之，采取的行政强制措施即为违法。②被强制对象是否符合法定条件。行政强制措施适用的对象必须符合法律规定的条件，否则不能加以强制。如收容审查对象必须是“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人”，或者“有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人”。如果被收容人没有轻微违法犯罪行为，或者虽有轻微违法犯罪行为，但已经讲出真实姓名、住址、且无流窜作案等嫌疑的，或有重大违法犯罪行为的，都不适用收容审查措施。③采取强制措施的程序是否合法，如有无经过审批，是否经过法定步骤，是否具备法定形式等。④实施强制的时间是否超过法定期限。目前我国法律对行政强制措施的期限一般未作规定，只有少量法律对此有明确规定，如收容审查期限一般为一个月、最多不超过三个月，对等待处理的药品暂行封存期限一般不超过十五天等，对法律有明确规定期限的行政机关必须遵守，超过期限的应认定违法。对法律没有规定期限的，如何处理？笔者认为这种期限应当以采取强制措施的目的是否已经得到实现为准，目的已经实现的，行政强制措施即应解除，仍不解除的应视为违法。

2、采取行政强制措施是否必要。由于行政强制措施是对人身权利、财产权利直接施以实力强制，而我国法律对采取行政强制措施的条件往往没有明确具体的规定，这样就极易滋长行政机关的专横，导致侵犯相对人的合法权益。因此，有必要对采取行政强制措施的权力加以严格的限制。法院应当把采取行政强制措施的必要性审查作为其合法性审查的一项重要内容。必要性审查的内容主要是：①采取行政强制措施是否符合立法旨意。在法律规定不明确、不具体情况下，准确理解立法旨意，从立法意图出发，审查采取行政强制措施的必要性就显得尤为必要。如海关有权扣留有走私罪嫌疑的人，这里的“嫌疑”从立法旨意理解，应当是指有作案可能，并有一定证据佐证，需要进一步查清的对象，如果不属这种情况，仅凭海关工作人员的主观臆断认为有嫌疑，即加以扣留，就应认为其扣留是不必要的，不合法的。②采取行政强制措施是否为保障行政管理正常秩序所必须，如果同时有诸多手段可供选择，而行政强制措施又是其中最激烈的一种，则应认为是不必要的。③采取行政强制措施所付出的代价是否小于其所要实现的目的的价值，如果等于或者大于其所要实现的目的价值应认为是不必要的。

应当特别注意的是，审查采取行政强制措施合法与否，应当以行政机关决定采取措施时是否合法为准，只要当时具备法定条件就认定合法，不能以事后的结果来判断该措施的合法性。“即一个在当时是合法的行为不能在以后按照追溯说将其解释成不合法的。”^①因为采取行政强制措施的目的就是为了查处违法行为，预防制止危害社会现象发生和扩大，如果事实已清楚，危害社会情况不可能发生，那采取行政强制措施就没有任何意义，因为不能以事后查清相对人行为没有构成违法犯罪或可能发生的危害社会情况没有发生而判断所采取行政强措施为违法。如火灾现场总指挥在“火灾蔓延，必须进行拆除才能避免重大损失的时候”，决定拆除毗连火场的建筑物和构筑物，就是合法的，不能以事后火灾并未造成重大损失，而判断拆除措施不合法。

（二）关于不直接变更问题。由于行政诉讼只审查采取行政强制措施合法性问题，而不审查其合理性问题，因此法院在判决形式上只能采取维持和撤销两种形式，不能直接予以变更。行政强制措施本身没有幅度可供选择，行政机关只有在不同的措施中进行选择。选择何种行政强制措施是行政机关根据行政管理的实际需要而决定的，属于行政机关自由裁量权，法院不宜越俎代疱，代替行政机关决定采取何种措施。因此，法院审查行政强制措施，认为符合法律规定，应当判决维持，认为不符合法律规定，应当判决撤销，不能判决变更。

（三）关于赔偿问题。行政强制措施区别于其它行政管理手段的一个重要特征在于，不仅违法的行政强制措施会给相对人的合法权益造成损害，合法的行政强制措施也可能给相对人合法权益造成损害，这就给行政强制措施的赔偿问题带来复杂性，审理因行政强制措施引起的损害赔偿问题应注意以下几个问题：

1、赔偿诉讼的提起。根据行政诉讼法第67条规定精神，相对人单独就行政强制措施的损害赔偿提出请求的，应当先向行政机关提出申请解决，对行政机关处理不服的，可以向法院提起诉讼；相对人在向法院提起请求撤销行政强制措施的同时，要求行政机关对其违法采取行政强制措施所造成的损害给予赔偿的，法院应当并案审理。

2、行政机关违法采取的行政强制措施，造成相对人损害的，应当承担赔偿责任。损害赔偿范围不仅包括物质的损害，还应包括精神的损害。如公安机关对无辜的相对人采取收容审查措施，造成相对人精神的痛苦、名誉的损害等应当给予适当赔偿。

3、行政机关合法采取的行政强制措施，也可能给相对人的合法权益造成损害。如被扣留嫌疑人经过审查确认未构成违法犯罪等，对此行政机关一般不承担赔偿责任，可以视情况给予适当的补偿。但是如果行政机关在采取强制措施后，已经查清相对人的行为不构成违法犯罪的，应立即做出解除行政强制措施的决定，减少相对人的损失。如果行政机关故意拖延时间，迟迟不解除行政强制措施，由此造成的扩大了的损害，应由行政机关承担赔偿责任。

参考资料