我国高校办学自主权的现状及其迫切性分析

常小勇

(上海第二工业大学高教所，上海  201209)

   摘要：关于大学应享有多大办学自主权的争论由来已久，我国高等院校办学自主权的发展也几经波折。本文从大学办学自主权的源头，即大学自治入手，通过国内外比较，揭示了我国大学办学自主权上存在的问题，并提出自己的对策。

关键词：大学自治；学术自由；办学自主权

   中图分类号： G522.7  文献标识码： A

A Study of the Autonomous Power of China’s Universities and the Urgency of Its Necessity

CHANG Xiao-yong

(Shanghai Second University of Technology, Shanghai 201209)

Abstract: There has long been a controversy as to how much autonomous power a university should have and the evolvement of the autonomous power of China’s universities has repeatedly experienced ups and downs. Through a comparative study of the autonomy of China’s and foreign universities, this article demonstrates some problems related to university autonomy and suggests a number of solutions.

Key words: university autonomy; academic freedom; autonomous power in running a school

一、大学办学自主权的由来

大学办学自主权起源于西方的大学自治，大学自治作为特殊的教育管理组织形态，是办好大学的重要保障。自治，即在行政方面享有充分的独立权和自主权。大学自治包含三重含义，一是高等学校充分的办学自主权；二是一定的学术自由；三是办学中的民主管理。在大学自治中，学术自治又是高等学校“最悠久的传统之一”，是大学自治的核心。有学者评价说，“失去了自治，高等教育就失去了精华”。

大学学术自治源于中世纪大学。当时的学术自治，强调的主要是高等学校在办学的许多方面可以不受地方当局的控制。除了办学上的自主权以外，在一定程度上还包含着某种特权。如当时那些来自于各地的学生和教师，可以免除许多捐税，可以享受某些法律豁免权等。然而随着社会的变迁，学术自治的内涵也发生了一定变化，原来包含在其中的特权因素已不复存在，学术自治强调的只是要让学者们自己管理自己的事情，避免外部不适当的控制和干预。支撑大学自治的理由是，既然高等学校是传授高深学问的，而“高深学问是复杂的、超出一般的，甚至是神秘的知识”，那么，自然只有学者才能够深刻理解这种高深学问的复杂性，因而，在知识领域，应该让专家独立解决其中的问题。

在现阶段，我国大学自治的最主要的矛盾，表现为高校办学自主权的扩大。大学自治原则赋予大学广泛的办学自主权，其内涵是：大学可以自由地治理学校，自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受来自外界的干预和支配。美国学者埃里克·阿什比认为，大学自治的要素和范围主要表现在六个方面：（1）在学校管理中抵制非学术干预的自由；（2）学校自主分配经费的自由；（3）聘用教职员并决定其工作条件的自由；（4）招生的自由；（5）课程设置的自由；（6）决定考试标准与方式的自由等。

二、国外大学办学自主权的现状

从世界范围来看，高等教育的自治是其最悠久的传统之一，大学也一向以自身的高度自治而引以自豪。实际上，高等学校的自治是许多西方国家高等教育之所以能够迅速发展的重要因素之一。

美国联邦政府对高等教育的管理，主要是依据国家制定的教育立法。如，通过教育拨款，推动教育研究；收集和颁发教育情报资料，以实施对全国高等教育的指导与服务。州政府主要负责以下几个方面：批准公立大学建校的必要规章、对所建的公立和私立大学发执照和许可证、为州立大学提供部分经费、制定对于可授予学位的公立院校的课程标准和师资要求等方面的法令或规章制度等，除此之外，完全由学校自治。法国经过1968年和1980年代的两次改革，高等教育管理体制发生了重大变化。大学在执行“自治”、“参与”和“多科性”的总原则的情况下，允许在现行法律和政府的许可范围内，在行政管理、人事安排、教学、科研和经费开支等方面享有较大的自主权，允许学校各方面的代表通过校、系两级理事会及一些咨询机构直接或间接地参与学校的管理工作。

在处理大学自治这个问题时，西方发达国家通常采取以下策略：政府仅是宏观管理，各高校享有较大的办学自主权，政府一般不直接干预高校内部事务，诸如专业与课程设置、学位文凭发放、机构设置、人事安排、教授聘任、经费筹措和使用等方面。这样做激发了高校的办学积极性，也使高校真正面向社会办学。但这并不意味着政府失去了对高等学院的控制，只是政府对高校的管理是通过法律的杠杆来进行，而不是直接干预。早在19世纪，美国、英国就通过国家立法实现高等院校学术自治，运用财政和法律的手段来指引高等教育发展，达到控制高等教育为国家发展服务的目的。英国财政部于1991年成立了“大学拨款委员会”，其成员均由政府任命，主要职能是对大学的财政需要提出建议，参与议会讨论相关的经费预算，并分拨给各院校。美国联邦政府通过立法和投资，把他们的政策渗透到各高校之中，从而影响以至决定高等教育的发展方向。法国作为高度集权的国家，政府对大学的控制最为直接和具体，除对教育经费实行“定额分配”外，对学生的招生和分配还采取了“计划补偿”的措施。

西方国家大学自治的发展趋势是：在高校与国家问题上将继续朝着学校“自治”的方向迈进。六十年代以来，法国三次高等教育改革的主要目标就是旨在调整大学与政府的关系，扩大学校本身的自主权。1989年，英国议会辩论的教育改革法案中有一条款，要求地方政府放弃对多科技术院校及规模较大的高等教育学院的控制。这充分表明，英国的大学在全面自治的道路上又迈进了一步。九十年代，德国的高等教育发展情况显示：大学的课程设置、人员和经费安排等方面的自主权问题已被列入首要解决的问题。

三、扩大我国高等教育办学自主权的迫切性与对策分析

作为八十年代中期发展起来的高校自主办学这一种重要的高等教育管理思想的基本原则，其核心在于改变高等学校从属于政府部门的地位，使之真正成为面向社会自主办学的法人实体。就我国来讲，学校办学自主权主要体现在招生、专业与系科的调整、机构的设置、干部的任免、经费的筹措与使用、职称评定、工资分配及国际交流等方面的自行决定权。高等学校办学自主权的大小与多少实际上就是政府与学校之间的权力分配问题，扩大高校办学自主权实际上就是在政府与高校之间改直接隶属管理为间接“杠杆管理”。即高校与政府两者不再是服务与被服务的关系，也不是完全的管理与被管理的关系，也不是附属关系，而是一种特殊的、间接的隶属关系。政府对高等学校只实行一种宏观的、间接的“杠杆管理”，不干预学校的内部事务，高等学校内部的特殊事务由学校自行管理。高等学校成为独立办学的主体，依法面向社会自主办学。

1. 高等教育的任务及其活动特点决定政府对其只能是宏观管理而不是微观参与

高等学校的教育、科学研究、社会服务，都是与知识活动相联系的。而知识活动的一个重要特点是其独立性和创造性。高等学校的知识活动是以学科为基础展开的，每个学科领域都有其自身特有的活动内容和活动原则，不同学科之间很难相互取代。而相对独立和自主是学术机构和学术活动的重要特点和必要条件。但在我国，如国际学术交流等方面并没有享有真正的自主权。所有的出国人员都必须由主管部门审批、中外合作办学中有关教育经费的跨国支付限制、邀请外方教师到中国任教的手续繁多等都在某种程度上阻碍了高等学校的对外开放和国际化的进程。再如招生权，学校根据需要进行灵活调整的余地还是很有限的。自2003年起有部分高校享有了部分的招生自主权，这表明中央已开始进行这方面的改革，但有招生自主权的学校太少，更多的公立高校仍然仅仅用分数来衡量考生素质的高低。

政府应主要运用立法、规划、拨款和法律规定等行政手段来调控管理的目标、发展的规模和速度、教育的质量和效益；以法律的形式确定政府与学校的关系，明确学校的权利和义务；通过法律、经济、中介机构和必要的行政手段管理学校，对学校进行信息指导和社会评估，借助于劳动力市场、资金市场、技术市场等影响和调节学校的运行。如在人才培养过程中的很多事情政府完全可以放开，只需设定一个人才质量标准，其所培养的人才能达到这个标准，就可获得相应的文凭与学位，而对于人才的评价则通过社会中介机构来进行。

2. 扩大高校办学自主权是市场经济的必然要求

社会主义市场经济体制的健全是高校办学自主权的前提保证。市场经济是高等学校办学自主权得以扩大的原因，也是得以发展的基础。在市场经济条件下，企业是经济活动的主体，随着市场竞争的加强，企业为不断改进生产技术，调整产品结构，提高管理水平，提高竞争能力，要补充新技术人才和管理人才，必然向高等学校提出要求。高等学校在拥有较多的办学自主权而真正成为办学的主体之后，就有可能积极参与生产、科研和社会服务等，主动适应经济和社会发展的需要，从而增强办学活力，有效地提高教育质量和办学效益，更好地为社会服务。

在人才培养环节，市场经济要求高校及时作出反应，对人才培养方案须作及时调整，应在不同时期有不同的侧重，但我国的高校在课程调整上有很大的局限。如中央有关部门统一规定教育计划中必须开设的课程，甚至规定课程名称、课程教学内容、课时等，使学校在调整教学计划、进行课程体系和教学内容改革的余地很小，不能适应培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才的需要。

就学科设置而言，我国目前的学科设置基本按传统的学科体系进行，与当代科技发展融合交叉的趋势有较大的差距，而高校的专业设置又必须根据教育部的学科设置进行。大多数高校很难根据当代科技发展的趋势、学科发展的前沿、经济社会发展的需求来设置新的专业、培养新的人才。与此相比，国外大学在学科设置方面有较大的自主权，如美国的大学专业设置的自主权主要在学校自身。也正是这种敢于创新的精神和宽松的环境，使得美国成为当代科技前沿不断开拓的中心。改革现行的学科设置，以给若干所研究型大学在学科设置方面的自主权为突破口，使这些学科能够按照当代科技发展的潮流和社会需求，自主设置相应学科，培养中国科技发展和经济建设所急需的高层次人才。

3. 加强教育立法、执法，为高等教育的发展保驾护航

加强教育立法，对高等学校与政府的关系加以具体的界定，对高校的办学自主权给予保障。目前我们有了高等教育的基本法《高等教育法》，虽然它赋予的办学自主权与我们所理想的办学自主权之间还有一定的距离，但必竟有了法律保障。当然，下一步还要严格执法，切实落实高等办学自主权。离开法律的保障就会导致政府对高等教育的管理的随意性过大，而直接采取行政干预会引起高等教育秩序的振荡，不利于高等教育的发展，这从高校办学自主权的收放史上可见一斑。

建国以来我国的高等学校的办学自主权几次上收几次下放，出现了一放就乱，一收就死的局面。现在总的趋势在下放，但国家显然还没有为权力下放做好准备。从学校层面看，有些高校没有很好地利用政策所赋于的权力，有些则有滥用权力的现象发生。网络学院是2000年兴起的一种教育类型，在教育部高教司［2000］10号文件发布之后得到了飞速的扩张。文件称为了推动现代远程教育工作的进展，积极发展高等教育，决定支持若干所高等学校建设网络学院，开展现代远程教育的试点。到2001年已有67所高校成立了网络学院，其在校生已达到100万人。在教育部这份重要的文件中并没有对网络学院的招生程序、办学质量保障、发放文凭等重要事项进行明确的规范和说明。一些高校则利用这个机会，将网络学院作为创收的一把利剑，大肆扩张，如某重点大学的网络学院居然在2001年招收了7.8万人。有消息说网络学院毕业生的毕业证书上将加上网络学院的字样，之所以这样做，与网络学院的办学现状有关。2002年10月，有关领导在会议上透露，2003年起网络学院将停招全日制学生，回归到继续教育的轨道上来。于是网络学院的发展一下子迷失了方向，形成一盘死棋，生机不在。这是我国高等教育发展史上一个典型的“一放就乱，一收就死”的案例。

我国的高等教育立法尚不健全，对高等教育的管理也存在着众多人为因素的干扰。网络学院的案例表明，如果高等教育的发展问题不是在法律的框架内解决，而是在人为的框架内解决的话，将给高等教育的发展带来剧烈的动荡。加强高等教育的立法工作，使高等教育的管理纳入法制化的轨道。这一方面赋于高校应有的权力，另一方面，也将十分有力地监督高校对这一权力的使用，使高等教育的发展不脱离法制的轨道，为高等教育的健康发展赋予了法律保障。

4. 扩大高校办学自主权有利于资源来源多元化

高等学校办学成本逐年增加，仅仅靠国家难以支撑普及型的高等教育，这必然使高校要求给予较多的自主权，使其多渠道筹措经费。据统计，从1998年到2001年，我国高等教育新增加的教育投资只有20%来自政府，另有80%来自银行贷款和社会力量投入。

办学主体的多元化要求高校满足各方投资者的要求，包括既满足国家、地方经济社会发展的多方面的需求，满足个人就业的需要，满足企业在竞争中求生存求发展的需要等。在高校与多方资源进行博弈时，高校必须有足够大的办学自主权对学校的方方面面的利益进行调整。也就是说高校所享有的办学自主权越大，其筹集多方资源的能力也就越大，所面临的发展机会也就越多。大学办学自主权与大学筹资渠道的多样性程度成正相关，即是说，高校获取资源的渠道越多，就越有资本和条件享有更多的办学自主权。从另一个方面讲，在资源来源与政府所赋于的办学自主权之间存在一种博弈。

改变政府单一办学的格局，把鼓励和支持社会各种力量创办高等教育，作为国家高等教育发展和改革的重要战略而列入政府管理的目标，通过扩大高校办学自主权使更多的社会资金进入到高等教育领域，发展高等教育事业。多方资源进入高等院校也使得原来只有政府一方对高校进行评价，转为多个资源方对高校进行评价和监控，使评价更具客观性，高等院校的发展也更具稳定性、更有保障。

5. 扩大高校办学自主权需要完善中介机构建设

一个国家对高等教育间接调控手段越齐备越有效，大学就越具备更加宽松的办学环境和办学自主权。在传统的管理体制中，高等学校是政府的附属物，政府既是政策的制定者，也是其政策执行效果的评价者，政府依据其评价对高等院校进行控制，事实证明这种体制的弊病甚多。

如若干年一次的博士点、硕士点是否需要设置的评议活动，已经不完全是一种办学实力的体现，而是一种办学行政资源的争夺。因为学校学科带头人的社会关系的广泛程度对其博士点、硕士点的申批有着重要影响，这种审批制度对于我国高等教育高层次人才培养带来的损害是明显的。一方面是一些并不具备扩张条件的研究生点不断地扩大地盘，另一方面一些新兴学校的前沿学科方向难以得到充足的办学资源，影响了国家急需的高层次人才的培养。

因此，国家应支持成立各种中介机构对高等学校的办学质量进行评估，政府依据中介机构的评估结果对高校进行调控。如通过专业学会定期对不同学校的相关专业进行评审，将结果向社会公布，从而形成优胜劣汰的良性循环机制。

从国际比较来看，学校自主办学实现程度与实现形式是同行政权力和市场调节在高教运行中的作用相关的，即凡是市场机制作用大的地方，学校的办学自主权就较大。社会对高等教育要求往往通过市场机制发挥作用，政府也运用市场机制的作用调节和管理学校。反之，行政权力的作用越大，市场机制不能正常发挥，则学校办学自主权相对较小。大力发展社会主义市场经济是我国的既定方针，在市场经济成长的过程中，行政权力与市场调节之间的力量对比在不断地发生变化，市场调节将起到越来越重要的作用，高校办学自主权的扩大就是这二者之间均衡的产物。

大学自治这一凝聚着人类理性与智慧的产物，深刻提示了高等教育发展的内在动力，充分反映了高等教育的内涵和基本要求，是高等教育得以发展的一条基本规律。“自主”是与“他律”相对的，既要讲自主，又要讲限制。自主权若没有限制就会失去控制，失去控制就没有自主权可言。自主是要有一定条件的、是相对的，是在一定“受动性”制约下的自主。扩大高校办学自主权是一个问题的两个方面：一是政府要能利用宏观的调控手段对高校进行约束，另一是学校应具备适应经济社会发展需求进行自我发展和自我约束的能力。

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